論文｜產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP探析

清華PPP研究中心為清華公管MPA研究生開設(shè)的PPP專業(yè)課——《PPP的理論與實(shí)踐》第一學(xué)期的課程在清華大學(xué)公共管理學(xué)院圓滿結(jié)課。該班根據(jù)清華大學(xué)MPA項(xiàng)目培養(yǎng)要求，結(jié)合課堂講座和討論等多種方式進(jìn)行，旨在從治理的視角和國(guó)際的視野，為清華MPA研究生系統(tǒng)講授PPP的基本概念、核心理念、風(fēng)險(xiǎn)管理、政策環(huán)境、法制建設(shè)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等方面的知識(shí)，幫助MPA研究生正確思考、認(rèn)識(shí)和理解PPP的核心要義，運(yùn)用“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”理念來(lái)分析和把握我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)中國(guó)PPP事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

中心公眾號(hào)近期將陸續(xù)刊載MPA課上部分論文，以期對(duì)PPP健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

聲明：本文僅為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號(hào)立場(chǎng)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP探析

作者：鐘華貴

近年來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理方式向多元共治方向發(fā)展，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中被廣泛采用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年7月，各地相繼推出片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目高達(dá)552個(gè)。財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目中片區(qū)和園區(qū)相關(guān)PPP數(shù)量為10個(gè)，投資額約為574億元[1]。本文結(jié)合多年擔(dān)任產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)主任的工作實(shí)際，試就產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP作簡(jiǎn)要分析并提出優(yōu)化建議。

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP的產(chǎn)生背景及其合理性

在我國(guó)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程不過(guò)20多年時(shí)間，總體上是在政府主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的，各級(jí)政府是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的第一推動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中面臨的首要的突出問(wèn)題是資金問(wèn)題。農(nóng)村集體土地征收、農(nóng)民拆遷安置補(bǔ)償、土地整理、道路管網(wǎng)、能源供給、污染治理等，所需投資額度巨大。為了解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)所需資金問(wèn)題，各地政府紛紛設(shè)立國(guó)有平臺(tái)公司，注入一定國(guó)有資產(chǎn)，作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的融資主體、開發(fā)建設(shè)主體和投資合作平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展過(guò)程中，由于中央地方財(cái)政分權(quán)體制和中央對(duì)地方政府政績(jī)考核中唯GDP傾向的雙重作用，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)園區(qū)間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，而且愈演愈烈[2]。各地政府紛紛突破稅收、土地、財(cái)政政策底線進(jìn)行“招商引資”，導(dǎo)致政府從產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商企業(yè)身上不僅不能汲取到應(yīng)得的財(cái)力，反而因越來(lái)越重的“招商成本”而背負(fù)巨額債務(wù)。其中，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)而設(shè)立的國(guó)有平臺(tái)公司更是債臺(tái)高筑，以致于形成嚴(yán)重的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。為遏制這種狀態(tài)發(fā)展，以國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件下發(fā)為標(biāo)志，中央政府陸續(xù)出臺(tái)措施制止地方政府和國(guó)有平臺(tái)公司的違法融資行為。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)初期資金緊缺的問(wèn)題變得十分突出，為社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了需求空間。由于中央政府對(duì)地方政府的負(fù)債管制和對(duì)地方國(guó)有平臺(tái)公司的融資限制，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

2015年6月1日起，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開始施行，國(guó)家從政策層面鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)領(lǐng)域。與此同時(shí)，由于我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的紅利期，各地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍選擇“產(chǎn)域融合”開發(fā)的路子，從城市化中汲取土地升值的紅利，反哺產(chǎn)業(yè)培育的資金缺口。地方政府發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)可以加快土地的升值進(jìn)程，創(chuàng)造可觀的利潤(rùn)空間，政府只要讓渡部分利益給社會(huì)資本，即可創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)資本、地方政府多方獲利的“共贏”局面。正是由于上文分析的融資限制、政策紅利等幾個(gè)方面因素的共同作用，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP有其內(nèi)在的合理性。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中政府的服務(wù)既有公共屬性，也具有盈利潛力，社會(huì)資本進(jìn)入可以創(chuàng)造更高的效率，從而讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的服務(wù)對(duì)象即入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)在同樣的成本條件下獲得更好的服務(wù)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地管理、要素聚集階段，社會(huì)資本具有融資和精細(xì)化管理的雙重優(yōu)勢(shì)，既可突破政策瓶頸，又可節(jié)約投資。在面向社會(huì)進(jìn)行招商階段，社會(huì)資本方本身就是投資者，更容易發(fā)現(xiàn)和體察到投資人關(guān)心的焦點(diǎn)，制定更有針對(duì)性的招商措施。尤為重要的是：社會(huì)資本方介入產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商，其對(duì)招商人員的績(jī)效考核可以不受公務(wù)員體制的束縛。招商是項(xiàng)技術(shù)活，有力的激勵(lì)措施常常與招商的效果成正比[3]。在園區(qū)進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)階段，物業(yè)管理、要素配套等服務(wù)可估值、可交易、可考核，交由社會(huì)資本承擔(dān)同樣可以產(chǎn)生更優(yōu)的效率。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP存在主要問(wèn)題、成因及其影響

首先，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目大多存在地方政府變相違規(guī)舉債問(wèn)題，政府失信的潛在風(fēng)險(xiǎn)大。

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文件）明確要求,“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金”,“地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金……不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。實(shí)際操作中，由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)初期投資額巨大，作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)實(shí)施主體的縣區(qū)級(jí)政府因受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政實(shí)力的限制，在強(qiáng)大的政績(jī)壓力之下，在與社會(huì)資本的談判中處于不利地位，被迫承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、保證最低收益率的現(xiàn)象普遍存在。再加上社會(huì)資本方要求為其承攬建設(shè)工程設(shè)置排斥競(jìng)標(biāo)條款等，在PPP名義下實(shí)施的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)，其成本甚至比由地方政府舉債開發(fā)更大。地方政府背負(fù)巨債進(jìn)行園區(qū)建設(shè)，一旦開發(fā)失敗或不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，政府失信幾成必然，埋下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第二，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方以大中型國(guó)有企業(yè)為主，引進(jìn)了建設(shè)資本，并未帶來(lái)運(yùn)營(yíng)效率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，列入財(cái)政部第二批PPP示范的10個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，平均投資額57.4億元。這些項(xiàng)目投資金額大，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，建設(shè)內(nèi)容以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，涉及的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)少[4]。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年1—5月，民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長(zhǎng)3.9％，增速比1—4月回落1.3個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)固定資產(chǎn)投資比重下降3.4個(gè)百分點(diǎn)。可見，PPP的熱運(yùn)動(dòng)中，民營(yíng)資本并未真正熱起來(lái)[5]。之所以出現(xiàn)這種情況，一方面是由于我國(guó)民營(yíng)資本實(shí)力不足，與國(guó)有企業(yè)存在較大差距；另一方面也由于PPP在我國(guó)引入時(shí)間尚短，地方政府出于對(duì)債務(wù)失信、項(xiàng)目失敗等經(jīng)濟(jì)追責(zé)的忌憚，更偏向于將項(xiàng)目交給國(guó)有企業(yè)去實(shí)施，形成“公公伙伴關(guān)系”更為穩(wěn)妥，這樣即使出現(xiàn)問(wèn)題也是“肉爛在鍋里頭”，決策者不必承擔(dān)“國(guó)有資產(chǎn)流失”的責(zé)任。這種現(xiàn)象發(fā)展的結(jié)果是，地方財(cái)力10％范圍內(nèi)允許實(shí)施的PPP項(xiàng)目，絕大多數(shù)已被各類大中型國(guó)有企業(yè)“瓜分”完畢。國(guó)有企業(yè)由其固有的缺乏管理控制的體制障礙而導(dǎo)致的低效率問(wèn)題也隨之進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP中[6]，并未帶來(lái)期望的效率和更優(yōu)的運(yùn)營(yíng)管理。

第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施缺乏土地、金融、稅收等配套政策的有力配合。

地方政府引入社會(huì)資本開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的直接動(dòng)因除了解決開發(fā)資金短缺以外，還要求社會(huì)資本方能夠更高效地為入園企業(yè)提供公共產(chǎn)品。要同時(shí)達(dá)到這兩個(gè)方面的要求對(duì)社會(huì)資本而言是有一定難度的，要跨越這個(gè)難度，需要地方政府提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益讓渡、稅收增量分成、項(xiàng)目建設(shè)利潤(rùn)彌補(bǔ)外等方式。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地出讓收入有十分嚴(yán)格的支出范圍，這個(gè)范圍不包含用于支付社會(huì)資本的投資回報(bào)；稅收屬于公共財(cái)政收入，財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文件明確要求不能把道路等公益設(shè)施納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。由于在法律法規(guī)上存在障礙，地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目時(shí)，常常采取簽訂“陰陽(yáng)合同”即兩套合同的辦法，以“投資補(bǔ)充協(xié)議”的方式增加政府的義務(wù)條款。這種內(nèi)部性私下里訂立的協(xié)議，一旦進(jìn)入訴訟程序，可能因?yàn)楦拘赃`法而毫無(wú)效力保障，為今后的訴訟之爭(zhēng)埋下隱患。

三、積極穩(wěn)妥推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP的建議

首先，嚴(yán)格界定實(shí)施范圍，避免形成明股實(shí)債的假PPP。

“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享”是PPP的核心理念，向社會(huì)資本方保證資本金和合理投資收益的固定回報(bào)方式實(shí)質(zhì)上是“明股實(shí)債”，既不符合政策規(guī)定，也同PPP理念背道而馳。沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)作為壓力，社會(huì)資本就沒(méi)有改善經(jīng)營(yíng)、提高效率的動(dòng)力。地方政府的利益讓渡如果不能換來(lái)更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給，那就是凈損失，無(wú)異于利益輸送。為避免產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP跌入“明股實(shí)債”的誤區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)首先要端正政績(jī)觀，不以簡(jiǎn)單追求數(shù)量型增長(zhǎng)作為園區(qū)的目標(biāo)；同時(shí)，必須明確界定范圍，不能把本應(yīng)向社會(huì)公開投標(biāo)的建設(shè)工程包裝成PPP項(xiàng)目推向社會(huì)。

第二，鼓勵(lì)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立社會(huì)資本主導(dǎo)的“園中園”。

近年來(lái)，一批專業(yè)化、品牌化的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目在各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)迅速崛起，代表企業(yè)包括：華夏幸?；鶚I(yè)、聯(lián)東U谷、天安數(shù)碼城等。這些企業(yè)通過(guò)上市、基金注資等方式獲得融資，加速在全國(guó)主要經(jīng)濟(jì)圈布局。從盈利模式看，這些產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的盈利主要包括五種類型：土地增值、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、政府獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)增值。從實(shí)際效果看，社會(huì)資本“替代”地方政府建設(shè)產(chǎn)業(yè)園大都實(shí)現(xiàn)了“多贏”局面。政府得產(chǎn)業(yè)、得稅收、得發(fā)展，社會(huì)資本獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力得就業(yè)機(jī)會(huì)，而入駐企業(yè)則獲得產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的成長(zhǎng)環(huán)境。值得注意的是，這種“園中園”模式盡管也面臨參與稅收和土地增值收益分享尚缺政策支持的問(wèn)題，但它完全契合PPP等“政企合作提供公共產(chǎn)品”的基本要求和“融資便捷、效率更優(yōu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享、物有所值、力所能及、合理回報(bào)、長(zhǎng)期穩(wěn)定”核心要義，應(yīng)該鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中開展這種PPP嘗試。

第三，著力消解前期PPP項(xiàng)目中存在的“不完全契約”問(wèn)題。

正由于國(guó)家有“地方政府財(cái)力10%”作為實(shí)施PPP項(xiàng)目年度政府補(bǔ)貼額度的限制，地方政府部門爭(zhēng)相上項(xiàng)目，社會(huì)資本爭(zhēng)相搶項(xiàng)目，導(dǎo)致前兩年簽約的一批PPP項(xiàng)目具有明顯的“不完備性”，甚至財(cái)政部推出的一批示范項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)嚴(yán)重的問(wèn)題，特別是盲目強(qiáng)調(diào)投資回報(bào)、忽視第三方參與人利益的問(wèn)題比較多。產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目大多與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)有關(guān)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又需要以征收農(nóng)村集體土地、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的拆遷安置補(bǔ)償為前提。前期簽訂的不少PPP協(xié)議項(xiàng)目實(shí)施范圍并沒(méi)有完成征地補(bǔ)償，還存在很多的不確定性，需要及時(shí)加以明確，否則難免出現(xiàn)“逆市場(chǎng)化”、“逆公益化”的問(wèn)題，使政府和社會(huì)資本合作異化為“公私合謀”關(guān)系，走向引入PPP模式初衷的反面。因此，應(yīng)著力消解前期PPP項(xiàng)目中存在的“不完全契約”問(wèn)題，完善園區(qū)類PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體系，提高相關(guān)準(zhǔn)入門檻；在前期準(zhǔn)備過(guò)程中應(yīng)有針對(duì)性地做好計(jì)劃，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)督政府和社會(huì)資本充分履約。

參考文獻(xiàn)

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