會(huì)議綜述|“特殊教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入政策” 分論壇綜述

梁凈、張眉，北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所科研助理。

2017年12月27-28日，由北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)教育財(cái)政專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合主辦的“第三屆中國教育財(cái)政學(xué)術(shù)研討會(huì)暨2017年中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)教育財(cái)政專業(yè)委員會(huì)年會(huì)”在北京懷柔國科大國際會(huì)議中心舉行，本次年會(huì)共設(shè)12個(gè)分論壇，“特殊教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)政投入政策”是其一。該專題論壇旨在探討我國特殊教育事業(yè)發(fā)展及財(cái)政投入的成就、問題和挑戰(zhàn)。來自美國加州大學(xué)圣芭芭拉分校教育學(xué)院教授王勉、華中師范大學(xué)教育學(xué)院特殊教育系主任雷江華、北京師范大學(xué)特殊教育研究所所長肖非、北京聯(lián)合大學(xué)特殊教育學(xué)院院長許家成、北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員宋映泉、河北省張家口市教育局基礎(chǔ)教育科科長任忠、北京市海淀區(qū)特殊教育研究與指導(dǎo)中心主任王紅霞、北京市東城區(qū)特殊教育中心學(xué)校校長周曄、副校長尚省三，太陽語罕見病心理關(guān)懷中心理事魏瑞紅等國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者、實(shí)踐者、教育主管部門負(fù)責(zé)人及公益機(jī)構(gòu)代表人士出席了本次會(huì)議。本文對(duì)會(huì)議內(nèi)容予以綜述。

一、我國特殊教育事業(yè)發(fā)展概況

特殊教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，黨中央、國務(wù)院高度重視，教育部等各部委先后出臺(tái)了《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》和《特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》等重要文件。近年來，我國特殊教育財(cái)政投入大幅增長，殘疾人受教育機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大，特殊教育事業(yè)發(fā)展取得了很大的成就。但我國特殊教育整體發(fā)展水平仍然不高，且發(fā)展不平衡。與各級(jí)各類教育相比，特殊教育的發(fā)展水平和質(zhì)量仍有比較大的差距；與特殊教育學(xué)校相比，隨班就讀的教育質(zhì)量仍然很低。特殊教育在地區(qū)間發(fā)展不平衡，中西部農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)普及水平仍然偏低。

（一）我國殘疾人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及特殊教育概況

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算[1]，2006年全國各類殘疾人的總數(shù)為8296萬人，我國殘疾人占全國總?cè)丝诘谋壤秊?.34%。全國有殘疾人的家庭戶共7050萬戶，占全國家庭戶總戶數(shù)的17.80%。城鎮(zhèn)殘疾人口為2071萬人，占24.96%；農(nóng)村殘疾人口為6225萬人，占75.04%。6-14歲學(xué)齡殘疾兒童為246萬人，占全部殘疾人口的2.96%。學(xué)齡殘疾兒童中，63.19%正在普通學(xué)?；蛱厥饨逃龑W(xué)校接受義務(wù)教育，各類別殘疾兒童的相應(yīng)比例為：視力殘疾兒童79.07%，聽力殘疾兒童85.05%，言語殘疾兒童76.92%，肢體殘疾兒童80.36%，智力殘疾兒童64.86%，精神殘疾兒童69.42%，多重殘疾兒童40.99%。

2017年，全國共有特殊教育學(xué)校2080所；全國共招收特殊教育學(xué)生9.15萬人；在校生49.17萬人。其中，視力殘疾學(xué)生3.61萬人，聽力殘疾學(xué)生9.00萬人，智力殘疾學(xué)生26.05萬人，其他殘疾學(xué)生10.51萬人。特殊教育畢業(yè)生5.92萬人。普通小學(xué)、初中隨班就讀和附設(shè)特教班招收的學(xué)生5.18萬人，在校生27.08萬人，分別占特殊教育招生總數(shù)和在校生總數(shù)的56.60%和55.06%。[2]

（二）我國特殊教育發(fā)展的新趨勢(shì)

近年來，我國特殊教育的組織形態(tài)發(fā)生了較大的變化，融合教育成為特殊教育的主要組織形式之一，普通學(xué)校常態(tài)學(xué)生群體中有特殊教育需求的適齡兒童，逐漸成為我國特殊教育的主要增長面。2017年1月通過的新修訂的《殘疾人教育條例》確立了融合教育的基本原則，要求盡最大可能避免將殘疾人排除在普通教育之外，“積極推進(jìn)融合教育，根據(jù)殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優(yōu)先采取普通教育方式?！彪S班就讀是融合教育的主要形式，原指特殊兒童在普通教育機(jī)構(gòu)中和普通兒童一起接受教育的教育形式。許家成認(rèn)為，隨班就讀并非指把特殊教育學(xué)校的特殊兒童送到普通學(xué)校接受教育，而是普通教育學(xué)校常態(tài)學(xué)生群體中的普遍現(xiàn)象，每個(gè)普通班里面都有10%左右的孩子需要特殊服務(wù)，如學(xué)習(xí)障礙、注意力不集中、多動(dòng)癥等，但這種孩子過去被認(rèn)為是差生，沒有得到應(yīng)有的教育干預(yù)。因此，未來普通教育常態(tài)學(xué)生群體中有特殊教育需求的學(xué)生群體，應(yīng)成為我國未來特殊教育發(fā)展的主要增長面，迫切需要政府在相應(yīng)的政策中進(jìn)行回應(yīng)。

此外，特殊教育資源中心[3]在特殊教育的發(fā)展中也起著越來越重要的作用。

[1]?由國家統(tǒng)計(jì)局、第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組于2007年5月28日聯(lián)合發(fā)布，內(nèi)容詳見：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/shehui/2006/html/fu3.htm.

[2]?2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，網(wǎng)址：http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[3]?特殊教育資源中心是為本區(qū)域普通學(xué)校特殊兒童隨班就讀教學(xué)、輔導(dǎo)、咨詢、研究等工作提供支持與保障的組織機(jī)構(gòu)。
二、我國特殊教育財(cái)政投入問題

對(duì)于我國特殊教育財(cái)政投入存在的問題與挑戰(zhàn)，與會(huì)人員的意見主要有兩點(diǎn)：一是特殊教育總投入不足，覆蓋面有限，大量有特殊教育需求的適齡兒童沒有獲得特殊教育服務(wù)；二是特殊教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)亟需改善。

（一）總體投入不足，覆蓋面有限

雷江華認(rèn)為，我國特殊教育財(cái)政投入占教育經(jīng)費(fèi)支出比例太低。近年來我國對(duì)特殊教育的財(cái)政支出明顯增加，但特殊教育學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)支出占全國教育經(jīng)費(fèi)支出比例僅為0.3-0.4%，與發(fā)達(dá)國家相比，占比極低。據(jù)肖飛介紹，發(fā)達(dá)國家相應(yīng)的比例為4-5%，我國臺(tái)灣地區(qū)的比例也超過了3%。

多位與會(huì)專家指出，由于覆蓋面小，目前我國仍有大量特殊教育兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)無法得到保證。由于統(tǒng)計(jì)口徑過小，大量有特殊教育需要的兒童未獲得相應(yīng)的特殊教育服務(wù)。王勉認(rèn)為要解決特殊教育財(cái)政投入問題首先要弄清楚特殊教育的體量，即到底有多少人群需要特殊教育服務(wù)。根據(jù)2010年《世界殘疾報(bào)告》（World Report on Disability）[1]，全球殘障發(fā)生率約為15%，超過10億人存在某種類型的殘疾。美國的成人殘障發(fā)生率是22.2%（CDC，2015），學(xué)齡段殘障人口比例為12%（USDOE，2016）。根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，中國的殘障發(fā)生率是6.34%，殘障人口超過8200萬。6-14歲學(xué)齡殘疾兒童為246萬人，占全部殘疾人口的2.96%[2]。美國總?cè)丝?億中，特殊教育的在校生為740萬；而中國13億人口特殊教育在校生僅49.17萬（含在特殊教育學(xué)校和普通學(xué)校隨班就讀的學(xué)生）。因此，與會(huì)者認(rèn)為，我國仍然有大量人群的特殊教育需求沒有得到滿足。王勉認(rèn)為，如果按照世界銀行和世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國應(yīng)該有2000萬左右需要接受特殊教育的適齡兒童。如果按照美國學(xué)齡段殘障人口占總?cè)丝?2%的比例計(jì)算，我國需要接受特殊教育的群體數(shù)量遠(yuǎn)不止2000萬。無論根據(jù)哪個(gè)口徑計(jì)算，我國特殊教育的普及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特殊教育的受益面極窄。

（二）特殊教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理

我國特殊教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)也存在較多問題。一是特殊教育學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)亟需提高。雷江華根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，1998-2015年，我國特殊教育學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)逐年增長，增長了2.2倍，同期普通中小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)約增長了1.5倍。由于特殊教育學(xué)校班額小（一般是普通學(xué)校班額的1/3），實(shí)際特殊教育學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)增長速度遠(yuǎn)低于普通中小學(xué)，現(xiàn)有的生均經(jīng)費(fèi)仍然不高，無法滿足特殊教育健康發(fā)展的需求。二是對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出不足，且地區(qū)差異顯著。與會(huì)者還提出，目前的特殊教育經(jīng)費(fèi)主要向特殊教育學(xué)校傾斜，對(duì)隨班就讀的支持力度不夠，隨班就讀的學(xué)校鮮有專業(yè)老師，隨班就讀兒童難以獲得專業(yè)的陪伴。

此外，多位與會(huì)者認(rèn)為，特殊教育經(jīng)費(fèi)存在使用結(jié)構(gòu)不合理、供需錯(cuò)位、效益不高、浪費(fèi)嚴(yán)重的弊端。部分教育需求無法得到滿足，如可用于聘請(qǐng)專業(yè)人員輔助教育教學(xué)的經(jīng)費(fèi)太少或沒有；與此同時(shí)，存在資源過剩的現(xiàn)象，在一些地區(qū)大量經(jīng)費(fèi)僅限于購買設(shè)備，導(dǎo)致閑置或重復(fù)投入。

[1]?由世界衛(wèi)生組織和世界銀行于2011年聯(lián)合發(fā)布。內(nèi)容詳見： http://www.who.int/disabilities/world_report/2011/report/zh/.

[2]?2017年，全國共有在校特殊教育學(xué)生人數(shù)49.2萬人。
三、對(duì)我國特殊教育發(fā)展的主要政策建議

2014年以來，按照國務(wù)院要求，各地組織實(shí)施了第一期特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）。在各級(jí)政府扎實(shí)推動(dòng)下，2013-2016年間，特殊學(xué)校從1933所增加到2080所，在校接受特殊教育的學(xué)生人數(shù)從36.8萬人增加到49.17萬人，比2013年新增12.36萬人，普及水平提高了33.58%，義務(wù)教育階段特殊教育生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)提高到6000元以上[1]。第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020）正在推進(jìn)落實(shí)。在此背景下，與會(huì)者對(duì)當(dāng)前特殊教育的發(fā)展提出了如下建議：

（一）新時(shí)期特殊教育工作的重點(diǎn)

1．加強(qiáng)特殊教育立法工作

與會(huì)者認(rèn)為，特殊教育不立法阻礙了特殊教育政策的系統(tǒng)落實(shí)，使得特殊教育的發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。有與會(huì)者建議借鑒美國相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)。1975年，美國國會(huì)制定了《所有殘疾兒童教育法》（Education for All Handicapped Children Act）。該法的主要目的有四個(gè)方面：確保所有殘疾兒童都能接受免費(fèi)的、合適的公立教育，強(qiáng)調(diào)特殊教育和與之相關(guān)的服務(wù)要滿足殘疾兒童的需要；確保殘疾兒童及其父母或監(jiān)護(hù)人的權(quán)利受到保護(hù)；幫助州和地方政府為所有殘疾兒童提供教育做好準(zhǔn)備；評(píng)估確保為殘疾兒童做出的努力的有效性。這部法被稱為美國教育史上最重要的一部教育法，此法的基礎(chǔ)是相信不僅所有殘疾生能從公立學(xué)校受益，而且接受滿足其特殊需要的公立教育是殘疾生的權(quán)利。《所有殘疾兒童教育法》已經(jīng)被修正為《殘疾人教育法》（IDEA-Individual with Disabilities Education Act），成為美國每個(gè)老師必須知道且了解的重要教育法律。法律規(guī)定所有3-21歲的各類殘疾學(xué)生，從三歲起就可以享受免費(fèi)的特殊教育直至21歲。不管殘疾程度如何，都有權(quán)接受公立學(xué)校免費(fèi)并滿足其個(gè)體需要的特殊教育服務(wù)。只要是經(jīng)過家長申請(qǐng)，醫(yī)生鑒定，學(xué)校特殊教育老師證明，都可以歸于特殊教育范疇。

目前我國沒有特殊教育法，我國特殊教育的發(fā)展由《殘疾人教育條例》提供指導(dǎo)和規(guī)范。由于《殘疾人教育條例》法律效力不高，難以引起各界足夠的重視，對(duì)特殊教育的發(fā)展不能起到應(yīng)有的作用。許家成認(rèn)為，當(dāng)前各地發(fā)展特殊教育很大程度上依靠主管人員對(duì)特殊教育的認(rèn)識(shí)，無法確保不同地區(qū)之間特殊教育發(fā)展的均衡性，迫切需要通過立法來保障特殊教育的發(fā)展。

2．加強(qiáng)專業(yè)師資隊(duì)伍建設(shè)

專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)是發(fā)展特殊教育的核心問題。與會(huì)者的相關(guān)建議包括：（1）提高特殊教育在各級(jí)教育主管部門中的重要性。有與會(huì)者分享了美國的經(jīng)驗(yàn)。美國聯(lián)邦教育部特殊教育及康復(fù)服務(wù)司在美國教育系統(tǒng)里是非常受重視的機(jī)構(gòu)。（2）重視教師在職培訓(xùn)。建議加大對(duì)特殊教育教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，將在職培訓(xùn)納入到特殊教育財(cái)政投入中，為特殊教育教師在職期間讀學(xué)位、參加會(huì)議、參加培訓(xùn)提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。（3）增加特殊教育人才供給。針對(duì)目前特殊教育專業(yè)的師資供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的現(xiàn)狀，與會(huì)者建議，應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)投入，支持在高等師范院校乃至普通高校中開設(shè)特殊教育專業(yè)和特殊教育課程，培養(yǎng)特殊教育專業(yè)人才。美國28萬多特殊教育師資中，有90%以上是在普通學(xué)校培養(yǎng)的。與之相比，我國普通學(xué)校的特殊教育專業(yè)師資嚴(yán)重缺乏，亟需得到補(bǔ)充和培訓(xùn)。（4）提高教師福利待遇。除了提高薪資待遇外（如加大對(duì)特殊教育教師的津貼補(bǔ)助），由于教育對(duì)象的特殊性，特殊教育教師工作壓力較大，建議為特殊教育教師提供心理疏導(dǎo)。

此外，北京市東城區(qū)特殊教育中心學(xué)校尚省三副校長提出，在殘疾兒童學(xué)前教育階段，應(yīng)該由醫(yī)療人員、兒童醫(yī)生、物理治療師、行為分析師、看護(hù)輔助人員等人員建立一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)殘疾兒童進(jìn)行評(píng)估，幫助家長選擇合適的安置方式，為此，加強(qiáng)相應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)尤為必要。

（二）關(guān)于特殊教育財(cái)政投入策略的建議

1. 加大對(duì)特殊教育的總體投入

我國特殊教育欠賬太多，覆蓋面有限，發(fā)展水平低下，加大對(duì)特殊教育的總體投入成為與會(huì)者的共識(shí)。與會(huì)者的相關(guān)建議包括：

首先，增加對(duì)特殊教育的經(jīng)費(fèi)投入。一是增加投入以提高特殊教育的覆蓋面。2006年，6-14歲學(xué)齡殘疾兒童為246萬人，但2017年在讀特殊教育學(xué)生僅為49.17萬人，仍有大量適齡兒童沒有接受特殊教育，要滿足這部分人群的特殊教育需求，仍需大量增加投入。二是通過殘疾人就業(yè)保障金等方式增加特殊教育經(jīng)費(fèi)來源。雷江華建議，應(yīng)提高殘疾人就業(yè)保障金的征收和使用效率。當(dāng)前有多少殘疾人就業(yè)保障金實(shí)際用到了殘疾人身上，對(duì)此還缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，需要制定明確的政策來對(duì)殘疾人保障金的征收和使用進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，以便增加經(jīng)費(fèi)來源、同時(shí)提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。

第二，優(yōu)化特殊教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。一是提高對(duì)教師的特殊教育津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；二是將班師比作為對(duì)特殊教育投入的重要考量因素。從普通學(xué)校班級(jí)規(guī)模與特殊學(xué)校班級(jí)規(guī)模來看，普班40-50人，特班10-12人，特殊學(xué)校按普通學(xué)校同額拔款，忽略了班師比的問題。三是在保持對(duì)特殊教育的投入基礎(chǔ)上，加大對(duì)融合教育尤其是隨班就讀的投入力度。四是在財(cái)政教育支出上傾斜支持特殊教育，在改善辦學(xué)條件的同時(shí)，將財(cái)政投入的重心從硬件轉(zhuǎn)向軟件，包括高校的特殊教育專業(yè)能力建設(shè)、普通中小學(xué)的特殊教育專業(yè)能力建設(shè)等。

2．加大對(duì)家庭的支持

與會(huì)者建議，應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助的全覆蓋，優(yōu)先保障特殊困難群體。由于特殊兒童需要父母更多的陪同和照顧，很多父母中一方因此放棄了工作，家庭失去了重要的經(jīng)濟(jì)來源，因殘致貧成為很多特殊兒童家庭中較為普遍的現(xiàn)象。與會(huì)者建議對(duì)特殊教育學(xué)生的在家教育實(shí)施補(bǔ)貼，幫助這部分人群獲得一定質(zhì)量的康復(fù)和教育服務(wù)。具體可以硬件和軟件的形式進(jìn)行支持，如交通補(bǔ)貼、陪讀以及送教上門（包括給家庭提供心理支持）等。此外，還有與會(huì)者提出，通過社區(qū)支持的方式支持殘疾人生活。

3．對(duì)民間/市場(chǎng)力量提供扶持

目前民間/市場(chǎng)力量是我國特殊教育服務(wù)供應(yīng)的重要力量。舉辦特殊教育的社會(huì)組織具有自身優(yōu)勢(shì)：一是對(duì)殘障群體及其需求狀況更為了解，二是可對(duì)接不同的資源。為了更好地發(fā)展特殊教育事業(yè)，與會(huì)者建議，除了通過社會(huì)組織、團(tuán)體等幫助宣傳特殊教育外，還要對(duì)民間力量舉辦的特殊教育提供支持。除了提供資源支持外，相關(guān)法律政策的制定也需要聽取這些機(jī)構(gòu)的聲音。

4．加大對(duì)專業(yè)師資隊(duì)伍和融合教育的財(cái)政支持

特殊教育領(lǐng)域教師隊(duì)伍的建設(shè)是與會(huì)者最關(guān)心的議題。有與會(huì)者提出了若干穩(wěn)定特殊教育教師隊(duì)伍的建議。主要包括：一是提高教師的收入；二是給特殊教育教師提供其他福利，如在養(yǎng)老金政策上予以傾斜；等等。通過各種政策舉措，讓更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入特殊教育行業(yè)并留得住，成為特殊教育行業(yè)的專家。

融合教育是當(dāng)前我國特殊教育發(fā)展的趨勢(shì)，特殊教育財(cái)政投入政策也應(yīng)隨著特殊教育組織形式的變革而變革。許家成認(rèn)為，新時(shí)期的特殊教育財(cái)政應(yīng)改變以往以特殊教育學(xué)校為對(duì)象的集中投入方式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀诤辖逃秊橹鞯姆稚⑹酵度?。未來的特殊教育?jīng)費(fèi)應(yīng)該同時(shí)保障隨班就讀的融合教育和現(xiàn)有的特殊教育學(xué)校兩大部分。盡管《殘疾人教育條例》提出將特殊教育學(xué)校向融合教育轉(zhuǎn)型作為一個(gè)基本方向，但特殊教育學(xué)校的主要功能是為嚴(yán)重殘疾的適齡兒童提供服務(wù)，特殊教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi)不應(yīng)因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)型而減少。在投入因素上，需要考慮將輔助技術(shù)如物理治療等納入預(yù)算。目前融合教育中的資源教室建設(shè)存在著較大的資源浪費(fèi)問題，因此對(duì)融合教育的投入還要考慮到經(jīng)費(fèi)使用的有效性。

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