史富文：保障性住房PPP項目績效評價 指標體系研究

內(nèi)容提要：在我國，PPP項目績效評價還處于起步階段，各行業(yè)急需構(gòu)建科學合理的PPP項目績效評價指標體系，以推進PPP項目發(fā)展。本文通過對保障性住房PPP項目全生命周期各項績效評價內(nèi)容的深入研究，針對項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調(diào)查法給出指標權(quán)重，準確設(shè)置具有操作性的評價標準，建立了具有行業(yè)針對性、科學性、完整性的保障性住房PPP項目績效評價指標體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作 保障性住房 績效評價 指標體系 層次分析法

01引言

保障性住房主要包括獨立集中建設(shè)或與商品房配建的用于出租的公共租賃住房項目和政府投入一定資源建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房項目，目前可采用PPP（政府和社會資本合作）方式建設(shè)運營的多是公共租賃住房項目。保障性住房具有政府主導性的特點，保障房項目的開發(fā)、建設(shè)、分配和管理等，都需要政府的介入，由政府主導，制定相應(yīng)的政策扶持。在保障房提供方面政府應(yīng)發(fā)揮主導作用，但并不意味著政府投資是保障房建設(shè)的單一來源。引入社會資本參與的PPP方式能夠有效實現(xiàn)政府資源與社會資本的結(jié)合，達到彌補保障房建設(shè)資金缺口的目的。2015年，財政部等六部委發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知》，提出鼓勵社會資本參與公共租賃住房的投資、建設(shè)和運營管理，通過PPP模式發(fā)揮政府與社會資本各自優(yōu)勢，有效提高公共租賃住房服務(wù)質(zhì)量和管理效率。并提出要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、住房保障服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保公共租賃住房項目建設(shè)運營達到預期效果。

PPP項目涉及的行業(yè)比較多，目前我國還沒有發(fā)布通用的PPP項目績效評價辦法，也未建立特定類型的PPP項目績效評價指標體系。2015年，住建部出臺了《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》，其中將海綿城市建設(shè)績效評價指標分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個方面；2016年，財政部、住建部發(fā)布《城市管網(wǎng)專項資金績效評價暫行辦法》，附件給出了《地下綜合管廊試點績效評價指標體系》，只包括資金使用和管理、政府和社會資本合作、運營維護費用保障機制、入廊收費制度、產(chǎn)出數(shù)量、項目效益、技術(shù)路線等七項指標。以上兩者存在評價方法不科學，評價指標不系統(tǒng)不完善，缺少指標權(quán)重等問題，均未形成完整的績效評價指標體系。

保障房PPP項目績效評價應(yīng)在對以上各方面開展評價的基礎(chǔ)上，更加注重對于項目準入和退出過程的公平性評價。指標體系設(shè)計是PPP項目績效評價體系的核心和難點所在，完整的指標體系包括指標框架層次設(shè)計和單項指標、各項指標的權(quán)重及判斷標準。我國目前缺乏各類PPP項目績效評價指標體系，由于PPP項目績效評價是成功開展PPP項目的重點工作和核心內(nèi)容，缺乏完整績效評價指標體系的PPP項目的開展無法達到采用PPP方式引入社會資本的初衷，急需按照項目所屬行業(yè)細分PPP項目類型，構(gòu)建科學合理的各類PPP項目績效評價指標體系。對保障性PPP住房項目開展績效評價，既可以通過評價結(jié)果實際反映保障性住房設(shè)計、融資、建設(shè)、運營過程中存在的問題，也可以用于完善保障性住房政策，提高住房政策實施的有效性。

本文通過深入研究績效評價方法和保障房PPP項目績效評價指標選擇，依據(jù)項目特點和回報機制，對保障性住房PPP項目全生命周期各階段投入、過程、產(chǎn)出、效果，按照其經(jīng)濟性、效率性、效益型、公平性和可持續(xù)性建立起保障房PPP項目績效評價指標體系。

04建立績效評價指標體系

在對項目的總體績效進行綜合判定時，可采用綜合指標體系評價法。綜合指標體系評價法是在各專項評價基礎(chǔ)上進行綜合分析，提出結(jié)論性意見，并為決策者提供簡明直觀判斷依據(jù)的評價方法。

（一）采用專家調(diào)查法和層次分析法確定指標權(quán)重

層次分析法是按照建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗的路徑來確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的方法。該方法在層次化基礎(chǔ)上，按照既定目標把問題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關(guān)聯(lián)性和隸屬關(guān)系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最低層指標相較于最高層總目標的相對重要性權(quán)值確定問題（韓立紅等，2017）。

首先建立具有遞階結(jié)構(gòu)的指標體系的目標層、準則層和指標層；然后通過專家調(diào)查法對準則層相對于目標層、指標層相對于準則層的重要程度進行兩兩對比，確定準則層各準則、指標層各指標相對于目標層的權(quán)重。

（二）建立績效評價指標體系

本文依據(jù)保障性住房政策相關(guān)規(guī)定，通過對PPP領(lǐng)域的建筑行業(yè)專家學者進行調(diào)查，確定了保障房PPP項目績效評價指標體系如表1所示（表中各指標權(quán)重均為相對于目標層的權(quán)重），在實際實施中可結(jié)合具體項目情況，采用專家調(diào)查及層次分析法進行計算，確定指標的權(quán)重值。

（三）應(yīng)用指標體系對PPP項目開展績效評價，得到評價結(jié)論

1.PPP項目績效監(jiān)測?？蓱?yīng)用指標體系的某一部分開展項目績效監(jiān)測。如開展運營過程中的年度績效評價時，可重點運用項目效果類的技術(shù)效果、經(jīng)濟效果、運營管理效果、環(huán)境影響、社會效益及影響指標，開展項目運營期年度績效指標完成情況評價。

2.PPP項目全過程績效評價。運用整個指標體系進行全面綜合評價，評價專家組對評價指標按照評價標準逐項打分，每項指標評分可分為五個等級：很好、較好、一般、較差、很差，對應(yīng)分值分別為81~100、61~80、41~60、21~40、0~20分。按照表1確定的指標權(quán)重計算加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果，依據(jù)評分結(jié)果可以判斷項目的績效水平。

本文在項目績效評價理論的基礎(chǔ)上，針對保障性住房PPP項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調(diào)查法計算指標權(quán)重，準確設(shè)置具有操作性的評價標準，建立了具有行業(yè)針對性、科學性、完整性的保障性住房PPP項目績效評價指標體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。在目前大力推進PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP項目決策的科學化水平，糾正PPP項目建設(shè)及運營過程中的偏差，提高PPP項目完成結(jié)果的成功度。在對具體項目開展績效評價時，應(yīng)結(jié)合項目特點，設(shè)置更加客觀、易理解、可度量的判斷標準來規(guī)范專家打分行為，提高績效評價結(jié)果的準確性、公平性和有效性。

作者簡介?史富文：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所

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